El presente documento es de archivo, fue elaborado en el año 2003 y el valor del mismo se asocia al testimonio sobre el concepto de una medida de política social que el Estado Nacional implementó algunos años después: la Asignación Universal por Hijo (AUH). A su vez también debería ser de interés para quienes indagan en las estadísticas, las proporciones y los impactos de las medidas de política en tanto y en cuanto los datos incorporados en el documento en relación al alcance e impacto financiero de la medida está calculado sobre la base de datos públicos de aquel año 2003.
DIEGO DEQUINO, noviembre 2014.
El régimen de Asignaciones
Familiares en la Argentina
“Sistema actual y
propuesta de reforma”
Córdoba, enero de 2003
Lic.
Diego Dequino
Tabla de
contenidos
I. Introducción
II. El sistema actual
III. La reforma propuesta
IV. Los costos marginales para el
Presupuesto Nacional
V. Conclusiones
Referencias Bibliográficas:
I. Introducción
El presente documento tiene por objeto presentar, analizar y valorar una
propuesta de modificación de uno de los subsistemas más importantes de la Seguridad Social
Argentina: Asignaciones Familiares.
Las Asignaciones Familiares son parte del Sistema de Seguridad Social de
la Argentina,
comprendiendo a diversos regímenes de nivel provincial o municipal a lo largo
del país. El subsistema de Asignaciones Familiares (SAF) constituye un
planteamiento doctrinal relativamente nuevo en la Seguridad Social.
La introducción del SAF en los sistemas de Seguridad Social ha sido un proceso
lento, que comenzó en la primera mitad del siglo XX y que se consolidaría en
las últimas décadas. El mismo tiene como objetivo mejorar el ingreso de los
hogares, en función de su tamaño y estructura, en lo que puede considerarse
como una parte importante de la política social.
El SAF actual fue diseñado oportunamente para una realidad social y un
mercado laboral de características muy distintas a las vigentes en la
actualidad. Las Asignaciones Familiares actuales se diseñaron para operar, en
lo social, sobre familias de carácter nuclear, con hijos nacidos y criados en
el marco de parejas estables y con jefes de hogar como expresiones casi
excluyentes de los miembros del hogar que participaban activamente del mercado
laboral. En lo económico, para un mercado laboral con tasa de desocupación
cercana a la tasa friccional, con una masa crítica de relaciones laborales
formales entre empleadores y trabajadores superiores en número y calidad a las
relaciones de carácter informal y con una dinámica del mercado laboral donde
predominaron los aspectos de permanencia en el empleo y de movilidad de los
trabajadores entre remuneraciones.
Una recorrida rápida por los parámetros mencionados, indica que la
situación a la fecha se ha modificado de forma substantiva y con visos serios
de permanencia para el futuro. La estructura familiar se encuentra en pleno
proceso de mutación desde su constitución nuclear hacia esquemas
multifamiliares, estimaciones recientes indican que aproximadamente la mitad de
los hijos nacen fuera del matrimonio (Delich, 2002). La participación femenina
en el mercado laboral es un fenómeno en franco crecimiento en los últimos 30
años, que se aceleró a partir de la
década del ’90, desplazando al varón como único exponente familiar dentro del
mercado laboral (MTEySS, 2002. INDEC-EPH, 2002).
Considerando aspectos de carácter más propiamente económico, los rasgos
centrales indican que la tasa de desocupación se disparó por vez primera hacia
los dos dígitos a mediados de los ’90, lo cual representó un punto de inflexión
en las series, iniciando una tendencia ascendente que será el rasgo distintivo
de los años sucesivos[1].
Desde ese momento la desocupación nunca más volvió siquiera aproximarse a los
valores previos a la década de los ’90, muy por el contrario el comportamiento
de la economía en el año 2002 terminó de alejar la fantasía de un retorno
rápido a tasas de desocupación de un dígito (INDEC-EPH, múltiples períodos).
La formalidad de las relaciones laborales ha disminuido desde valores
superiores al 70% en la década del ’70 al 46% actual, calculado como proporción
sobre el total de trabajadores ocupados. En efecto, considerando solamente los
trabajadores ocupados en relación de dependencia los 29 aglomerados urbanos más
importantes del país, 7,3 millones en total, solamente 3,8 millones de estos
tienen vínculos laborales dentro de los estándares legales previstos y por lo
cuál son los únicos que están en condiciones de aspirar a los beneficios de la Seguridad Social
(MTEySS, 2002).
En relación a las características estructurales que combinan alto
desempleo con niveles crecientes de informalidad en la relaciones laborales
deben agregarse algunos rasgos dinámicos, en particular los períodos cada vez
mayores de permanencia en la desocupación por parte de los trabajadores y una
reducción progresiva en los tiempos de permanencia en el empleo, especialmente
en el sector privado. Estadísticas recientes señalan que el 36% de los
desocupados tiene más de 6 meses de permanencia en el desempleo; el 58% de los
trabajadores tiene menos de 5 años de antigüedad en el empleo y si se
consideran solamente los trabajadores del sector privado esta última proporción
se eleva al 65% (MTEySS, 2002).
Si los cambios en los parámetros descritos conllevan necesariamente a
reconocer un cambio drástico en el contexto de desempeño del SAF; un análisis
minucioso del comportamiento actual de este sistema prestacional, especialmente
en aspectos referidos a exigencias de equidad social y redistributiva, plantea
la necesidad de reexaminar el Sistema vigente a la luz de las nuevas
condiciones sociales y económicas en las cuáles se desenvuelven las familias
argentinas y en función de la vigencia de los objetivos originales para los cuáles fue previsto.
La caracterización global del sistema actual puede
realizarse en torno a cuatro grandes ejes: organización
burocrático-administrativa de la gestión, cobertura, equidad y financiamiento.
En relación a la
organización burocrático-administrativa, el SAF que está actualmente en manos
del Poder Ejecutivo Nacional en el marco del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones, administra una universo heterogéneo de beneficios, a través de
mecanismos administrativos diversos. Algunas cifras globales permiten advertir
rasgos importantes de una organización poco rigurosa de la administración de
estos beneficios, que impacta de forma plena no sólo en la (in)eficiencia de la
gestión sino también, y de forma especial, sobre el nivel de transparencia y
credibilidad que adquiere la Seguridad Social en su conjunto para con los
ciudadanos, sean contribuyentes, sean beneficiarios.
A pesar que en el año 1996,
se produjo una reforma en el SAF, limitando el acceso a los beneficios a
quienes perciban remuneraciones inferiores a $1.500 mensuales ($1.800 en zonas
desfavorecidas) y la simplificación del esquema existente en aquél momento, en
rigor la situación actual indica que el SAF, gestiona al menos 9 (nueve)
beneficios principales y distintos a través de 6 (seis) operatorias
administrativas preferentes, alcanzando más de 15 millones de transacciones
anuales y administrando recursos cercanos a los $1.500 millones anuales.
La variedad del universo de
beneficios administrados no se agota en los conceptos contenidos sino que
también alcanzan al carácter de los pagos que se afectan. Es decir, hay
beneficios de pago periódico mensual, y beneficios de carácter excepcional cuyo
pago es único o en períodos específicos vinculados a la existencia de un evento
disparador (v.g. maternidad).
Los beneficios principales incluidos en la
actualidad dentro del SAF, son los siguientes: A)de pago regular: hijo,
hijo discapacitado y cónyuge; b)de pago no regular: ayuda escolar, maternidad,
prenatal, nacimiento, adopción, matrimonio.
Como primera conclusión
podemos advertir que una trama normativa y burocrática administrativa demasiado
compleja, sostiene en la actualidad un esquema de beneficios que a priori podría
suponerse como sencillo en función de los macro-objetivos previstos para el
propio sistema.
En relación a la cobertura,
el alcance del SAF en los últimos períodos es el siguiente:
Cuadro1: Cantidad de beneficios anuales del SAF,
según
concepto
Beneficio
|
Año 2000*
|
Año 2001
|
Año 2002*
|
Hijo**
|
1,878,534
|
2,053,730
|
2,010,120
|
Ayuda escolar
|
538,318
|
1,161,104
|
1,278,927
|
Maternidad
|
12,065
|
18,191
|
|
Prenatal
|
232,356
|
289,430
|
350,573
|
Nacimiento
|
555,454
|
870,163
|
|
Adopción
|
3,952
|
3,175
|
3,379
|
Hijo disc.**
|
59,147
|
64,434
|
68,601
|
Matrimonio
|
203,399
|
261,116
|
279,286
|
Cónyuge**
|
748,636
|
732,546
|
725,111
|
*Promedio simple de casos en
conceptos de pagos regulares (hijo, hijo discapacitado y cónyuge) y casos
según proporciones de 2001 para conceptos
de pagos de única vez (ayuda escolar, maternidad, prenatal, nacimiento,
adopción, matrimonio)
|
|||
**Expresado en casos promedio
anual.
|
|||
Fuente: elaboración propia en
base al Informe de la
Seguridad Social. Segundo trimestre de 2002. ANSeS.
|
|||
Tomando como referencia testigo las asignaciones por
hijo, las mismas están vinculadas 3,5 millones de trabajadores en relación de
dependencia, los cuáles representan exclusivamente al sector formal privado de
la economía. Los mismos constituyen alrededor del 25% del total de miembros de
la población en condiciones de trabajar. Esta relación expresa de forma
objetiva las limitaciones que atraviesa la cobertura del actual SAF en relación
a las pretensiones de universalidad.
En cuanto al financiamiento, al inicio de la década, el
sistema se financiaba un 75% con recursos propios (aportes y contribuciones),
mientras que los recursos fiscales solo alcanzaban al 25%, por el contrario al
final del período, esta relación se invierte, es decir, en la actualidad el
financiamiento de la
Seguridad Social se compone de un 30% de aportes y
contribuciones y un 70% proveniente de impuestos (IVA, Ganancias, Combustibles,
etc.).
La situación
combinada entre cobertura y fuentes de financiamiento atenta contra el concepto
de equidad. Los porcentajes crecientes de financiamiento del sistema mediante
rentas generales junto con el estrechamiento de la pirámide de cobertura por
mayor desempleo y mayores niveles de informalidad en el mercado laboral,
distorsionan severamente el concepto de equidad en el sentido que cada vez
aportan proporcionalmente más contribuyentes para que sean cada vez menos los
ciudadanos beneficiados.
A su vez, dado que la estructura de beneficios se
focaliza sobre trabajadores que se desempeñan en el sector formal de la
economía, se produce una asimetría en la distribución de estos beneficios que
agudiza los aspectos de inequidad señalados. En efecto los trabajadores
formales, universo excluyente de los beneficiarios del actual SAF, disponen de
una situación promedio superior que sus equivalentes en el sector informal de
la economía, específicamente en relación a ingresos y acceso a cobertura en el
marco del resto de los institutos de la seguridad social.
La reforma propuesta, analizada en términos de costos comparativos en el
resto del documento, consiste en otorgar un beneficio en cabeza de todas las
personas de 5 a
17 años que asistiendo al colegio, pertenezcan a familias que se encuentren por
debajo de la línea de pobreza – lo cual incluye a quienes se sitúan por debajo
de la línea de indigencia -. Esta definición de población beneficiaria no se
encuentra restringido por la situación de los mayores del hogar en relación al
mercado laboral, es decir los beneficiarios se definen de forma independiente a
si los padres se encuentren en el mercado formal o informal de trabajo o si
están desocupados.
Para ello se evaluarán alternativas vinculadas a los montos de la
prestación y escenarios de eliminación de algunos de los actuales conceptos
contenidos en el SAF. En cada caso, los aspectos relevantes se referirán al
alcance macro de la cobertura y los costos marginales globales de la medida
dentro de distintos escenarios de inclusión.
Dentro de los escenarios analizados, se previeron dos alternativas de
prestación. Considerando que las mismas reflejan de forma adecuada el piso y el
techo prestacional para un escenario operativo de reforma.
·
Un escenario en donde la
prestación sería un valor equivalente al necesario para que la ecuación financiera
agregada permanezca inalterada (suma cero), según las pautas que se explicitan
en el análisis del Costo marginal para el presupuesto. En este caso la
prestación anual alcanzaría un monto de $270, equivalente a $22,5 mensuales.
·
Un escenario donde la prestación
sería de un valor similar al existente para el beneficiario promedio del actual
SAF. Esta prestación anual alcanza los $670, equivalente a $55.8 mensuales y
surge del cociente entre montos y beneficiarios de los conceptos susceptibles
de ser eliminados según las pautas que se explicitan también en el análisis del
Costo marginal para el presupuesto.
Para la evaluación de impacto del programa de beneficios mencionados se
utilizaron datos de población y escolaridad correspondientes a los censos de población
y vivienda disponibles. Específicamente la información de cantidad global se
ajustó según el CNPV 2001, y la distribución de la pirámide poblacional según
datos del CNPV 1991 debido a que los correspondientes al último censo no se
encuentran aún disponibles. También se sensibilizaron algunas variables en
función de que se considera que la puesta en marcha del propio programa de
beneficios puede alterar algunos de los parámetros que definieron los
escenarios de cálculo, específicamente el referido a niveles de escolaridad en
los menores. Por ello se utilizó como supuesto que la brecha de no escolaridad
entre los estudiantes secundarios se reduciría en un 50% a partir del
funcionamiento del programa. En el caso de los estudiantes primarios no se
consideró apropiado realizar supuestos de modificación en los niveles de
escolaridad, debido a que dichos valores se encuentran en niveles superiores al
96% respecto de la población en edad de asistir a dicho nivel. Por último cabe
señalar que para el dimensionamiento no se tomaron en cuenta aspectos
vinculados a la repitencia escolar, es decir que a los fines de los cálculos se
excluyeron dichos factores, con lo cual puede preverse un leve subestimación en
la ecuación final de gasto.
Cuadro2: Escenario de beneficios
alcanzando a todos los menores escolarizados pertenecientes a hogares pobres*
|
||||
Edad
|
Población escolarizada 2002**
|
Población escolarizada 2002 en
hogares pobres***
|
Costo anual en $ corrientes con
beneficio de $270 anuales por menor
|
Costo anual en $ corrientes con
beneficio de $670 anuales por menor
|
5
|
696,793
|
369,300
|
$ 99,711,000
|
$ 247,431,000
|
6
|
696,793
|
369,300
|
$ 99,711,000
|
$ 247,431,000
|
7
|
696,793
|
369,300
|
$ 99,711,000
|
$ 247,431,000
|
8
|
696,793
|
369,300
|
$ 99,711,000
|
$ 247,431,000
|
9
|
696,793
|
369,300
|
$ 99,711,000
|
$ 247,431,000
|
10
|
710,660
|
376,650
|
$ 101,695,500
|
$ 252,355,500
|
11
|
710,660
|
376,650
|
$ 101,695,500
|
$ 252,355,500
|
12
|
710,660
|
376,650
|
$ 101,695,500
|
$ 252,355,500
|
13
|
660,535
|
350,083
|
$ 94,522,410
|
$ 234,555,610
|
14
|
660,535
|
350,083
|
$ 94,522,410
|
$ 234,555,610
|
15
|
562,582
|
298,169
|
$ 80,505,630
|
$ 199,773,230
|
16
|
562,582
|
298,169
|
$ 80,505,630
|
$ 199,773,230
|
17
|
562,582
|
298,169
|
$ 80,505,630
|
$ 199,773,230
|
Total
|
8,624,761
|
4,571,123
|
$ 1,234,203,210
|
$ 3,062,652,410
|
*Suponiendo un aumento en los índices de escolaridad en el
nivel medio en un 50% debido al incentivo producido por la puesta en marcha
del programa.
|
||||
**Estimación propia según datos del censo 1991 y 2001.
|
||||
***Estimación propia con información de hogares por debajo
de la línea de pobreza en Mayo 2002.
|
||||
Fuente:
elaboración propia en base a información del CNPAV ’91 y ’01 y resultados de
EPH.
|
||||
En el escenario simulado, los beneficiarios del programa ascenderían a
casi 4,6 millones, lo cual representa más del doble de los beneficios otorgados
por las asignaciones por hijo que existen dentro del actual SAF. El costo anual
estimado del programa, con el alcance especificado, tiene un piso de $1.234
millones para prestaciones iguales a $270 anuales ($22.5 mensuales); hasta
$3.062 millones en el caso que la prestación otorgada ascienda a $670 anuales
($55.8 mensuales).
Por último, debemos señalar algunas de las principales virtudes de un
sistema de las características citadas:
·
Debido a que se trata de un
modelo de transferencia de recursos de acceso universal y dinámico, es decir
sin períodos fijos de tiempo para lograr el acceso, se elimina de raíz el
problema del clientelismo político. Los recursos llegan directamente a manos de
los beneficiarios y al existir una condición de acceso simple y universal
desaparecerán los intermediarios.
·
Las condiciones de acceso
se simplifican y transparentan de cara a la ciudadanía. En otros términos, el
acceso al beneficio no esta ligada a un sinnúmero de condiciones burocráticas
que el ciudadano común desconoce.
·
Al generalizarse el
beneficio, será posible establecer esquemas de seguimiento específicos y
condicionalidades adicionales cuando sean necesarias o deseables. Así se podrán
reforzar otros objetivos de la política pública, tales como los niveles de escolaridad y condiciones de salud de la
población, permitiendo transformar el modelo prestacional en un sistema de
derecho y obligaciones.
El impacto del
programa en términos presupuestarios debe ser evaluado en términos marginales
en relación a conceptos del actual SAF susceptibles de ser eliminados. Para
modelizar y evaluar la medida debemos comprender que dentro de los actuales
beneficios que gestiona el SAF existen conceptos directamente deducibles al
ponerse en marcha el programa propuesto de cobertura a todos los menores de 5 a 17 años escolarizados en la
medida que los segundos sustituyen y mejoran la cobertura de los primeros; pero
también existen beneficios que al no tener una correspondencia directa con el
concepto de beneficio introducido por el programa de reforma, su remoción
representaría costos de índole político y social significativos en la medida
que su eliminación no se asumiría por parte de los actuales beneficiaros
debidamente compensadas, por lo menos en una primera instancia.
En este orden
podemos agrupar dentro de los conceptos directamente deducibles a las
asignaciones por hijo y las asignaciones por ayuda escolar.
Cuadro 3: Pagos anuales del SAF en conceptos
susceptibles
de ahorro directo
Beneficio
|
Año 2000*
|
Año 2001
|
Año 2002*
|
Hijo
|
$ 1,369,129,918
|
$ 1,178,249,789
|
$
997,592,548
|
Ayuda escolar
|
$
143,578,461
|
$
237,141,075
|
$
224,572,354
|
Total
|
$ 1,512,708,379
|
$ 1,415,390,864
|
$ 1,222,164,902
|
*Estimación
lineal en conceptos de pagos regulares (hijo) y según proporciones de
distribución de 2001 en caso de pagos con frecuencia no regular (ayuda
escolar)
Fuente:
elaboración propia en base al Informe de la Seguridad Social.
Segundo trimestre de 2002. ANSeS.
|
|||
El segundo grupo,
es decir conceptos susceptibles de eliminación pero con costos políticos y
costos en términos de opinión pública elevados, comprendería: asignaciones por
maternidad, prenatal, nacimiento, adopción, hijo discapacitado, matrimonio y
cónyuge.
Cuadro 4: Pagos anuales del SAF en conceptos
no susceptibles
de ahorro directo
Beneficio
|
Año 2000*
|
Año 2001
|
Año 2002*
|
Maternidad
|
$
4,214,592
|
$
5,163,757
|
$
7,077,798
|
Prenatal
|
$
14,491,696
|
$
13,357,358
|
$
13,945,517
|
Nacimiento
|
$
115,339,421
|
$
137,574,849
|
$
141,959,530
|
Adopción
|
$
4,932,493
|
$
3,556,033
|
$
3,293,280
|
Hijo disc.
|
$
125,862,900
|
$
127,990,776
|
$
132,075,449
|
Matrimonio
|
$
63,688,722
|
$ 73,919,059
|
$
68,784,729
|
Cónyuge
|
$
137,904,953
|
$
135,026,402
|
$
133,770,864
|
Total
|
$
466,434,777
|
$
496,588,234
|
$
500,907,167
|
*Estimación
lineal en conceptos de pagos regulares (hijo discapacitado y cónyuge) y según
proporciones de distribución de 2001 en caso de pagos con frecuencia no
regular (maternidad, prenatal, nacimiento, adopción, matrimonio)
Fuente:
elaboración propia en base al Informe de la Seguridad Social.
Segundo trimestre de 2002. ANSeS.
|
|||
Considerado el
escenario en los términos descriptos y en función de obtener un primer orden de
magnitud en relación al gasto incremental neto anual para el presupuesto
público debido a la puesta en marcha del programa de reforma de beneficios del
SAF, descontados los pagos por conceptos directamente deducibles del actual SAF
arrojaría los siguientes resultados:
- Escenario 1: Pago de $270 anuales por hijo para hogares por debajo de la línea de pobreza.
+
|
Gasto
anual estimado del programa
|
$ 1,234,203,210
|
-
|
Gastos
anuales en conceptos directamente deducibles del actual SAF
|
$ 1,222,164,902
|
Costo
marginal bruto anual
|
$ 12,038,308
|
- Escenario 2: Pago de $670 anuales por hijo para hogares por debajo de la línea de pobreza.
+
|
Gasto
anual estimado del programa
|
$ 3,062,652,410
|
-
|
Gastos
anuales en conceptos directamente deducibles del actual SAF
|
$ 1,222,164,902
|
Costo
marginal bruto anual
|
$ 1,840,487,508
|
Una lectura rápida
de los costos globales en ambos escenarios permite concluir que el costo de la
reforma del programa de asignaciones familiares tendría un piso de inicio con
costos nulos en términos presupuestarios para el Estado Nacional en el caso del
Escenario 1. En este escenario, aceptado el criterio de equidad en la selección
de beneficiarios sobre la base de cobertura ajustada según monto de los
ingresos familiares, entonces el costo de la reforma recaería sobre aquellas
familias que siendo actualmente beneficiarias del SAF continuaran en tal
condición luego de la modificación del sistema. Debido a que no existen
estadísticas precisas sobre las cuáles sustentar este cálculo, estimamos
mediante métodos indirectos[2] que
aproximadamente poco menos del 50% de los trabajadores que actualmente cobran
la prestación, continuarían sus respectivas familias haciéndolo luego de la
reforma. Con ello, a grupos familiares homogéneos, podría esperarse que de los
4,6 millones de menores beneficiarios luego de la reforma, aproximadamente 3,6
millones sean beneficiaros nuevos y el millón restante continúen desde el
actual SAF.
En el Escenario 2,
techo de la reforma, el costo estaría dado por mantener el monto promedio del
beneficio del actual SAF para los conceptos directamente deducibles, en dicho
caso el costo adicional para el presupuesto superaría los $1.800 anuales. Este
costo incremental pueden ser reducido de forma significativa e inclusive
eliminado, bajo dos tipos de situaciones no mutuamente excluyentes:
a)
Reducir el costo marginal de la reforma en el corto plazo a
$1.338 millones en el Escenario 2, al eliminar el resto de los conceptos del
actual SAF, a excepción de Asignación por Maternidad y por Hijo Discapacitado[3]. Este
menor costo marginal financiero será, como se remarcó oportunamente, a cuenta
de un trade-off mayor con el costo político de llevar adelante la
reforma.
b)
Eliminar el costo marginal de la reforma en el escenario
techo para el mediano plazo, a partir de integrar un sistema prestacional que
combinando aspectos de la
Seguridad y la Asistencia Social permita integrar dentro de un
esquema único de prestaciones en cabeza de las familias fondos actualmente
canalizados por programas divergentes, especialmente el correspondiente a Jefes
y Jefas de Hogar por el cuál el Estado Nacional asignó durante 2002
aproximadamente $3.500 millones en prestaciones de $150 para solamente un
miembro del hogar. En este sentido cabe destacar que el tamaño medio de los
hogares pobres se ubica un 60% por encima de los hogares no pobres de la Argentina, 4.47 vs. 2.78
(EPH, 2002). Estas cifras permitan estimar que la cantidad de promedio de niños
menores de 5 a
17 años en hogares pobres se ubica entre 2 y 2.5, ello permite inferir que
considerando el techo de la prestación de $55.8 mensuales una familia promedio
recibiría entre $110 y $140 mensuales luego de la reforma propuesta del SAF.
Con ello se deduce que los $1.800 millones adicionales del presupuesto en el
Escenario 2 permitiría cubrir entre el 75% y 93% de la prestación actual que
reciben los beneficiarios del programa asistencial Jefes y Jefas de Hogar a un
costo, como mencionamos, próximo a los $3.500 millones anuales.
Las reformas
económicas llevadas en la
Argentina durante la década de los ’90 tuvieron impactos
directos sobre la composición y funcionamiento del mercado laboral. Estas
reformas cambiaron de forma radical y permanente las condiciones de desempeño
dentro de las cuáles fueron diseñados los subsistemas e institutos integrantes
de la Seguridad
Social.
En ese marco,
sistemas que originalmente fueron pensados y diseñados en base a criterios muy
claros de equidad y universalidad tanto en la cobertura como en las
prestaciones, se encuentran al comenzar la primera década del siglo XXI
operando sobre esquemas de prestaciones contrarios a sus propios objetivos
originarios.
Comprender que los
cambios producidos sobre el mercado de trabajo son de difícil –o imposible-
reversión constituye quizá la clave principal para comenzar a mejorar las
condiciones de empleabilidad de la mano de obra y en particular para introducir
mejoras sostenidas en la distribución social de la riqueza nacional. La
dualidad del mercado laboral ya no es una prospección o una tendencia, sino por
el contrario es una realidad cada más evidente y anquilosada. La convivencia de
grupos dispares de trabajadores sin intercambio entre ellos; unos de relativa
alta productividad, incluidos dentro de los sistemas prestacionales de la Seguridad Social;
otros con bajo o nulo valor agregado, marginados de los esquemas de asistencia
sostenidos por la renta social; constituyen las restricciones de desempeño de
cualquier sistema prestacional. Abordar esta realidad con herramientas de
focalización o con políticas de universalización, es otra cara de la elección
que debe llevar adelante el Estado entre optar por estrategias tendientes a
fijar definitivamente esas diferencias y
reproducirlas en el tiempo, ó, escoger estrategias que se orienten a eliminar
las disimilitudes a partir de brindar un trato igual y lo más equitativo
posible a todos ciudadanos.
La reforma y escenarios propuestos y analizados
no tienen mayor pretensión, en la parte técnica, que fijar un marco de
referencia y exponer la validez de instrumentar estrategias alternativas de
gestión dentro de la
Seguridad Social. En tal sentido, debe señalarse que la mejor
y más probable solución en cuanto a magnitudes y justeza de las prestaciones se
ubicará seguramente en algún punto intermedio entre los escenarios bosquejados.
Lo que sí no puede dejar de remarcarse es que una parte importante de la
solución a los problemas hoy existentes en la Argentina relativos a la
cada vez más regresiva distribución de la riqueza, transita seguramente sobre
esquemas de cobertura de riesgo social que revalidando los conceptos originales
que motivaron a lo largo del siglo XX la introducción de institutos protectorios
y asistenciales sobre la clase trabajadora, tengan la inteligencia para
reconocer el marco de desempeño, así como las herramientas idóneas, para
mejorar la calidad de vida de las franjas de población más postergadas.
En términos de
impacto cuantitativo, un programa de reforma focalizado de la manera descripta,
es decir alcanzando solamente a familias de bajos recursos estaría aumentando
el alcance absoluto del beneficio por hijo, en comparación con el SAF
existente, en un 130%. El Escenario 1 que asocia igual cantidad de recursos con
una mayor cobertura y una prestación ajustada en precio a los valores
establecidos por los parámetros de la recaudación de la Seguridad Social,
expone una eficiencia relativa positiva en el manejo de los recursos públicos
debido a la reforma del sistema. Ello sin considerar en detalle los aspectos
favorables acerca de la equidad o de redistribuciones más progresivas del
ingreso nacional. En el caso del Escenario 2, el más deseable desde un punto de
vista asistencial, la eficiencia relativa en el manejo de los recursos públicos
es más difícil de estimar si se recurre a rentas generales para financiar el
incremento del gasto presupuestario. En caso que el costo marginal calculado
para este Escenario se financie mediante la integración y eliminación de
partidas con otros programas asistenciales, específicamente los
correspondientes al programa de Jefes y Jefas de Hogar, la eficiencia relativa,
también se torna positiva en la medida que se lograría cobertura equivalente con
menores recursos.
- ANSeS. Administración Nacional de la Seguridad Social. “Informe de la Seguridad Social”. Varios números.
- Delich, Francisco. “La crisis en la crisis. Estado, Nación, Sociedad y Mercados en la Argentina contemporánea.” 2002. EUDEBA.
- INARSS. Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social.“Boletín Mensual”. Varios números.
- INARSS. Instituto Nacional de los Recursos de la Seguridad Social.“Memoria Trimestral”. Año I. N°1.
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- SAFJP. Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilación y Pensión. “Boletín Estadístico del mes”. Varios números.
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- SRT. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. “Boletín Mensual”. Varios números.
- SRT. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. “Informe Anual”.Julio 2000-Junio 2001.
- SRT. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. “Series Temporales”. Sitio Web.
[1] Con la excepción de períodos que combinaron una
buena performance de la economía junto con políticas asistenciales de carácter
excepcionalmente amplias, por caso los años 1996 a 1998 donde operó un
crecimiento neto de la economía y se implementaron los planes asistenciales
“Trabajar”.
[2] Específicamente se valoró la situación de ingresos
de los trabajadores en relación de dependencia del sector público a través de
datos provenientes del SIJP.
[3] Estas dos asignaciones son recomendadas por todos
los Organismos políticos y técnicos de alcance internacional para sus países
miembros.
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