"En la teoría de decisión reside la capacidad práctica para dar respuestas desde la política. Pensar es el deber de quienes aspiran a conducir. Para algunos puede resultar aburrido, para otros indispensable."
Sistemas de Información
del Estado:
“Apuntes para un
abordaje teórico”
IX Congreso del CLAD – Madrid - España
Agosto de 2004
Lic. Diego Dequino
“La dificultad reside no en las ideas nuevas, sino en rehuir
las viejas que entran rondando hasta el último pliegue del entendimiento de
quienes se han educado en ellas...”
J. M. Keynes
I.
Introducción
El final del siglo
XX encuentra a los países en vías de desarrollo con problemas tradicionales
aunque con Naciones más pobladas, Sociedades más desarrolladas, más complejas en
sus relaciones y con aspiraciones heterogéneas en relación a concepto
tradicional de Nación. Desde el punto de vista de la información y los sistemas
que la organizan, esta complejidad creciente de las relaciones entre la
Sociedad, el Estado y sus Gobiernos se puede acoplar al crecimiento imprevisible
pero significativo de los niveles de incertidumbre que se asocian a los escenarios
de decisión de los gobernantes.
La combinación tradicional
entre modelos de gobierno que accionaban sobre organizaciones públicas simples,
con objetivos ciertos y evidentes, con recursos materiales y humanos que podían
ser individualizados a simple vista; y Sociedades que tenían un expectativa constante sobre el desempeño del
Estado en cuanto a sus funciones; han dado paso a combinaciones más confusas. En
la actualidad las organizaciones públicas son complejas, los objetivos siempre
están sujetos a discusión, los recursos materiales y humanos se parecen más a
océanos inconmensurables que a ríos que fluyen en un solo sentido; mientras que
las Sociedades tienen una expectativa variable
sobre el desempeño del Estado, expectativa que fluctúa en función de un
conjunto de variables a priori desconocidas y por ende difíciles de estimar en
términos funcionales.
La combinación
tradicional de organización pública y Sociedad incluían un fuerte determinismo
en su propia definición, ello permitía operar con modelos de decisión
unidireccionales que aseguraban una eficacia exigua aunque suficiente. En estos
modelos decisionales la sola perspectiva de enunciar y decidir por parte del
funcionario llevada asociada de forma real o imaginaria, pero siempre
irrevocable, un resultado que establecía un estadio de situación distinto al momento
anterior de la decisión, y siempre dicho estadio se explicaba de forma
primordial por las consecuencias de la propia decisión o su enunciación.
Las organizaciones
públicas actuales con sus complejidades junto con Sociedades de expectativa variable en relación al desempeño
del Estado implican mayor incertidumbre, tanto para el propio Estado y el
gobierno, como para la Sociedad. Decidir y enunciar ya no garantiza el
resultado real o imaginario que inscriba una nueva propiedad sobre el escenario
de situación. Los resultados dependen en la realidad y en el imaginario de la
comprensión colectiva de combinaciones más complejas, sutiles y de difícil
explicación que una mera relación entre dos partes de una ecuación: Gobierno y
Sociedad. Los modelos de decisión unidireccionales son insuficientes e
inacabados al momento de explicar los resultados de la organización pública.
Prueba de ello dan cotidianamente políticos y decidores responsables de
gestionar los aparatos Estatales que padecen de forma contundente el
desplazamiento paulatino del determinismo asociado tradicionalmente a la acción
de gobierno por un marco creciente de incertidumbre en el cual se desenvuelven
los resultados producto de sus decisiones.
Si bien puede
afirmarse que el origen de la incertidumbre para el accionar del Estado puede
tener múltiples y variadas causas, también es posible sostener que una de las
herramientas fundamentales para atemperar las condiciones de incertidumbre es
la información. La información entendida en su sentido amplio, es decir no
restringida por aspectos de adjetivación (cuantitativa, cualitativa), de
magnitud (volumen, envergadura, alcance), de comprensión (selección, recorte,
análisis), o de acceso (disponibilidad, disgregación, orden); pero sí
organizada sobre esas pautas es una de las pocas claves necesarias para tomar
decisiones correctas de forma oportuna cuando una organización se desempeña en
condiciones de incertidumbre.
El Estado puede ser
entendido, en sentido amplio, como un agente que forma y establece reglas, pero
no por ello puede deducirse que la producción Estatal de bienes y servicios es
inocua respecto de las mismas reglas. Tampoco el desempeño del Estado, por ser
quien fija las reglas, está desprovisto de la incertidumbre de gestión que
acompaña a toda economía de mercado. La incorporación paulatina, pero continua,
de la función de producción de la organización estatal a su macro-modelo de
gestión aparece como el elemento clave en el desafío que enfrentarán los
Estados para hacer más eficiente su desempeño y contribuir a mejorar de forma
efectiva el marco en el cual se desenvuelven.
Una gestión del sector
público que cada vez se orienta más hacia los resultados, necesariamente
requiere más información. Por ello, el desafío de definir la información
necesaria para los diferentes niveles de toma de decisiones adquiere relevancia
central. Para cumplir con este cometido el soporte de registración de
individuos y eventos por parte del Estado deberá mutar desde sistemas administrativos
de objetivo único, hacia sistemas de información de objetivos múltiples. En
términos operativos la información administrativa deberá incorporar una nueva
función, tanto o más importante que las tradicionales: constituirse en parte
integrante de los sistemas aptos para apoyar y colaborar de forma activa en los
procesos de toma de decisiones, pudiendo en última instancia modificar el curso
de las mismas. Esta labor deberá acompañarse por esquemas de captura y
almacenamiento de información sustentados en una visión del conjunto de los
sistemas estatales de recolección y producción de información. Por ello los
sistema de información, en el entendimiento del presente trabajo, puede ser
descriptos por el conjunto de rutinas y operaciones de trabajo sencillas que
facilitan la vinculación ordenada, consistente y sistemática de la información
elaborada por las distintas áreas de trabajo dentro del sector público,
permitiendo construir de forma consistente y dinámica indicadores que alimenten
la toma de decisiones de todos los niveles de conducción.
Este desafío sólo
es posible acometerlo en la medida que las tareas relativas a la Modelización de
Datos y Sistemas (MDyS) se ubique en una jerarquía distinta dentro de la
organización del trabajo de la reforma y de las propias organizaciones, es
decir la MDyS no puede ser relegada a un estadio pasivo exclusivamente
utilitario de los procesos de trabajo o de las áreas responsables de
desarrollar los algoritmos necesarios para brindarle soporte informático a los
primeros. Cuando los datos tienen también como parámetro la obligación de
sostener la toma de decisiones, entonces su organización y explotación
adquieren una jerarquía equivalente a los propios procesos de trabajo producto
de las decisiones.
El presente documento
tiene por objetivo principal compilar, sistematizar y sintetizar una serie de
reflexiones vinculadas a los Sistemas de Información en el Estado, en especial
de cara a delinear de forma estilizada las características, las dificultades,
las limitaciones y los intercambios que conllevan de forma inherente estos Sistemas
en el mismo momento que se adoptan las definiciones de su entramado y
vinculación a la organización pública así como las especificaciones y
previsiones asociadas.
Aunque no es
interés del documento avanzar sobre una teoría completa sobre el manejo de
datos e información en el Estado en particular, y en organizaciones de tamaño
importante basadas en el trabajo humano en general, consideramos ventajoso apuntar
los detalles de una metodología general y un modelo analítico que facilita el
abordaje del objeto de estudio: “Sistema de Información”. Para ello y por tal
motivo debemos necesariamente abstraernos del cuadro operativo real de los
Sistemas de Información y presentar un bosquejo estilizados del modelo
analítico y sus conclusiones.
En forma conexa se
intenta dilucidar los caminos críticos y rasgos principales que ofrece el
modelo analítico para examinar la contribución de los Sistemas de Información a
superar de manera exitosa los desafíos de gestión que enfrentan los Estados y
sus gobiernos en todos sus niveles.
II. Marco conceptual
En términos simplificados
puede afirmarse que a partir de los años ’70 se inicio de forma incipiente y
vinculada a procesos de trabajo específicos la informatización del sector
público, logrando un ritmo vertiginoso y alcanzando de forma transversal a toda
la organización pública a partir de los años ’90 de la mano de la reducción
significativa de los costos de las Tecnologías de la Información (TI). Esta
aceleración y expansión horizontal del proceso de informatización produjo dos
efectos complementarios. Mientras los procesos de trabajo eran rutinizados para
su optimización, lo cual producía la reasignación y/o reemplazo de los insumos
tradicionalmente asignados a los productos en cuestión; la incorporación de las
nuevas prácticas e innovaciones en la esfera de lo público imponía su impronta
a los procesos de trabajo en el ámbito de la burocracia pública, alterando
atentando ello a la concepción misma de la organización pública.
La función
tradicional del Estado en cuanto a dar contenido escrito y trascripto dentro de
un sistema de memoria registral de la relaciones simbólicas y reales de la
Sociedad, encontró en la informatización una herramienta capaz de simplificar
hasta límites insospechados la tarea del registro, pero también de comprometer
la justificación primera de la propia burocracia toda vez que la automatización
del contenido del lenguaje funcional del Estado implica en el límite de las
cantidades, el reemplazo de las propia funciones.
Basta con sugerir
la rivalización potencial entre la Burocracia y la Informatización para
percatarse que la convivencia exitosa de ambas dependerá más de cómo se
establece la vinculación entre dichas esferas de las organización pública, que
del mero reemplazo o asistencia de las tareas y funciones tradicionales por
nuevas y modernas tecnologías. Las TI no representan solamente más información,
mejores datos o mayor velocidad de acceso a los mismos, sino que impactan en el
centro mismo de la estructura del pensamiento humano: el lenguaje y su
utilización.
En este marco, un
aspecto capital sobre el cual descansará el éxito del manejo de la organización
pública en los próximos lustros, será sin dudas el énfasis y aliento que los
Gobiernos asignen al proceso de mutación de los sistemas administrativos de
objetivo único característicos de la burocracia pública tradicional, hacia
sistemas de información de objetivos múltiples que otorguen soporte efectivo a
la toma de decisiones en el ámbito del Sector Público. En términos operativos ello
equivale incorporar una nueva función a la información administrativa, tanto o
más importante que las tradicionales: constituirse en parte integrante de los
sistemas aptos para apoyar y colaborar de forma activa en los procesos de toma
de decisiones, pudiendo en última instancia modificar el curso de las mismas.
Debe entonces advertirse
que aquellas preguntas que habitualmente se formulan en relación a la
información dentro del Estado, por caso ¿cuantos datos disponibles existen
acerca de un proceso/producto/servicio específico que brinda o debe brindar el
Estado? o ¿cual calidad poseen los datos existentes de un
proceso/producto/servicio específico que brinda o debe brindar el Estado?, llevan
implícita no solamente una concepción arbitraria y antojadiza respecto de la definición
del proceso/producto/servicio sino especialmente un juicio previo acerca de las
acciones correctivas a seguir. La arbitrariedad en la definición del conjunto
de eventos, procesos y hechos alcanzables sobre los cuáles se interroga al
realizar las preguntas de cantidad, calidad o similares de los
datos-información se vinculan estrechamente a la magnitud y urgencia del
problema que enfrenta el decidor público y poco tiene que ver con esquemas de
abordaje de la información en relación a los procesos de trabajo en la
organización pública. En cuanto a las acciones correctivas a seguir, las
preguntas de cantidad, calidad y similares realizadas acerca de los
datos-información conllevan un conjunto de prescripciones e indicaciones acerca
de la política pública en general y de los sistemas de información en
particular, en donde la conclusión consiste siempre en posponer las decisiones
reales y de fondo anteponiendo a ellas acciones intermedias que nunca logran
escapar de los lugares comunes tales como: que no existe una Base de Datos
Única; o que los datos disponibles son incorrectos y por lo cual hay que
depurar la Base de Datos; o que los procesos de trabajo no están lo suficientemente
informatizados y por lo tanto hay que introducir más equipamiento; o que los
sistemas en uso son obsoletos y por lo tanto es indispensable rehacer todos nuevamente.
En general es
habitual que se sostenga que la información acerca del desempeño de la
organización pública, ya sea sobre los productos del gobierno o sobre los
resultados de las políticas gubernamentales, es escasa, inacaba, incorrecta o
insuficiente. Esta afirmación no solamente debe ser circunscripta sino que la
misma no se percata de la estrecha relación existente entre el hecho de
disponer de un proceso para lograr un producto respecto del conocimiento necesario
para evaluar el rendimiento del propio proceso. La afirmación podría asumirse
como correcta en el sentido que no existe en el ámbito de la organización
pública información procesada y elaborada que sea lo suficientemente profusa,
consistente y de fácil acceso. Pero a su vez es correcto afirmar que existe en
el ámbito del Estado una masa crítica de datos en estado “puro” que no están
organizados y explotados de manera adecuada. Es decir que la mayor parte de los
procesos y las rutinas de trabajo sustantivas que sostienen la existencia real
de la burocracia estatal, cuentan con soportes de gestión basados en algoritmos
alfanuméricos que en su gran parte operan y se resguardan en soporte
digito-magnéticos. En cuanto al aspecto de calidad, en rigor de verdad, los
problemas que existan sobre el particular no están definidos porque existan
datos que deberían estar y no lo están o que existan datos grabados de forma
incorrecta, sino porque no se hace uso de ellos (nadie los utiliza) o porque se
hace un uso incorrecto de los mismos.
Por ello sostenemos
la necesidad de que el marco conceptual, en cuanto a MDyS, debe ser compendiado
en torno a dos ejes: uno de carácter extensivo de los lineamientos y
desarrollos informáticos y administrativos existentes dentro de la organización
pública; el otro de carácter prospectivo en el sentido de las condiciones y
capacidades que deberán verificar los diseños de los propios sistemas
administrativos principales y de los subsistemas vinculados a la registración
de la gestión del Estado. En términos específicos de la MDyS, los ejes
mencionados se expresan en este nivel de análisis de la siguiente manera:
a)
Desarrollar de forma continua los programas de trabajo relativos
al perfeccionamiento y optimización en sí mismos de los sistemas registrales,
en especial en los aspectos de actualización de contenidos, funciones y
tecnología.
b)
Fijar y establecer las restricciones que deberán enfrentar
los modelos de datos y sistemas a fin de hacer efectiva la posibilidad de
vincular los diversos sistemas y subsistemas de registración de la producción y
el gasto de las organizaciones públicas.
En relación al
primer eje, un análisis rápido del desarrollo y mejora tendencial y natural de
los sistemas de registración dentro del Estado señalaría que su evolución
estará en última instancia limitada por la dispersión de instituciones
existentes en las distintas porciones de la organización pública las cuales introducen
barreras efectivas a la unificación de rutinas de trabajo y sus sistemas
asociados. “Las instituciones
proporcionan la estructura del intercambio que, junto con la tecnología
empleada, determina el costo de la transacción y el costo de la transformación.
Qué tan bien resuelvan las instituciones los problemas de coordinación y
producción es algo que está determinado por la motivación de los jugadores, la
complejidad del medio, y la habilidad de los jugadores para descifrar y ordenar
el medio [(específicamente) medición y cumplimiento obligatorio].”, (D. C.
North, 2001).
En relación al
segundo eje y desde el punto de vista específico de la modelización de
datos y sistemas, es indispensable abordar esta problemática a priori,
en el sentido de prever el conjunto de acciones y resultados vinculados al eje
mencionado que deberán ser integrados dentro del modelo de registración
informática de datos. Ello representa una inversión del enfoque usual, en el
cual la mecánica de trabajo deja en manos de los sectores encargados del
desarrollo de los sistemas informáticos, el establecimiento de algoritmos que
permitan operativizar con las herramientas informáticas disponibles las rutinas
de trabajo de cada uno de los subsistemas de registración, racionalizando de
forma excluyente los objetivos del propio subsistema y dejando en un estadio de
no resolución los objetivos de los subsistemas conexos a las organizaciones.
Esta usual mecánica de trabajo conlleva, por lo general, relegar a un plano
inferior de prioridades los macro-objetivos de las organizaciones, afectando
directa y negativamente la posibilidad de reconstitución de sus funciones de
producción y de costos.
Para revertir la
mecánica usual de trabajo descripta y lograr abordar la problemática a priori es indispensable cubrir dos
etapas en el análisis de cada subsistema administrativo-informático: a)la etapa
correspondiente a la mecánica tradicional de trabajo que exige incluir las
restricciones y objetivos propios de cada sistema o subsistema, para luego
delinear la operatoria que cumpla con los requisitos; b)la etapa
correspondiente a individualizar los objetivos de otros sub o macro sistemas
que para ser alcanzados requieran la colaboración estrecha del primero, e incluir
esos objetivos como restricciones para el desarrollo del subsistema en
análisis.
III. Modelo analítico propuesto
Caracterizar a los
sistemas de registración exclusivamente a través de su utilidad directa para
llevar adelante las propias operaciones para las cuáles fueron desarrollados es
una trampa conceptual en la que se cae con frecuencia y habitualidad. Que un
sistema sea útil para los propios fines para los cuáles fue creado es una
tautología de diseño, la utilidad del mismo debe ser presupuesta desde el
propio inicio del diseño. Cumplir de forma efectiva los fines para los cuales
fue creado es un atributo que todo sistema de registración debe poseer, en
otros términos si no lo cumple entonces no es un sistema de registración de las
operaciones de la organización, y está próximo a una iniciativa sin destino. La
cuestión planteada, entonces, trasciende la mera utilidad directa de los
sistemas de registración, y más específicamente la presupone como efectiva y en
funcionamiento.
La discusión acerca
de la MDyS se encuentra más allá de la visión parcial y restringida de cada
sistema, ubicándose en un plano separado de cada solución específica, pero
vinculado por dimensiones comunes. Para abordar la cuestión relativa a
percibir, caracterizar y prospectar las capacidades de los sistemas o subsistemas
de registración, así como las correcciones y mejoras, pueden preverse dos
caminos alternativos.
Un camino es más
conservador y menos confrontativo en cuanto a opiniones. Consiste en enunciar
descriptivamente dentro de cada sistema el sinnúmero de especificidades que
cada uno posee: variables, registros, procesos, eventos, etc.; para intentar
luego construir una visión agregada de los mismos y proponer en consecuencia
estrategias de acción para mejorar la MDyS. Esta vía, si bien es válida, tiene
un techo de desarrollo muy cercano a los propios sistemas, ya que es imposible
que con dicha estrategia pueda trascenderse los propios límites establecidos
previamente para cada uno de los sistemas en cuanto a información contenida y
percepción de la realidad que
los mismos contienen o expresan.
La segunda
alternativa de abordaje es más riesgosa, con mayores probabilidades de disenso,
pero con indudables potencialidades para la prospección. Esta alternativa
descansa en proponer un modelo de análisis que permita integrar en pocas
categorías los rasgos comunes a la MDyS de los sistemas de registración. Luego
describir dentro de cada sistema sus especificidades y particularidades, para
posteriormente proponer las estrategias de acción para mejorar la MDyS de forma
consistente con el mismo modelo de análisis. Esta alternativa guía, por
supuesto, tanto los apuntes sistematizados en el presente documento como el
modelo analítico propuesto.
El modelo propuesto es de alcance general y descansa
sobre tres dimensiones: robustez, restricciones y soluciones. En este sentido
los sistemas se intentan definir a través de atributos que sean independientes
de su utilidad y lo suficientemente amplios y flexibles como para abordar toda
la gama de situaciones en que se encuentran insertos cada una de las instancias
de registración, organización y explotación de datos.
Se define robustez como el cumplimiento
simultáneo de los requisitos de completitud, integralidad y comunicabilidad de
los sistemas en un grado desconocido a
priori pero susceptible de ser determinado en tanto se califiquen o midan
cada uno de los requisitos descriptos. Es decir, la robustez puede adoptar
distintos valores dentro de una escala ordinal, no constituyendo por lo tanto
un valor absoluto, único y estático. El sentido directivo de la robustez,
indicaría que mayor robustez representa, por lo menos, mayor aptitud de los
sistemas para representar la realidad que intentan registrar (completitud), ó
mayor capacidad para contener todos los eventos de la realidad que intentan
registrar (integralidad), ó mayor habilidad para entrelazarse con otros
sistemas que representan otras porciones de la realidad susceptible de ser
registrada (comunicabilidad).
Se define restricciones como la cantidad en
sentido amplio de limitaciones que se imponen en la operación de los sistemas
para ejecutarlos de forma apta e idónea. La cantidad en sentido amplio refiere
que existe una ecuación de intercambio entre atributos asociados a restricciones
y cantidad, por lo tanto esos atributos en sistema de registración específicos
pueden ser reducidos o ajustados a cantidades homogéneas de restricciones. En
términos de ejemplos generales diremos que la mayor restricción de un sistema
en relación a otro, o en relación a si mismo a través del tiempo, puede estar
dada por ejemplo: por una mayor cantidad de instrucciones operativas para
desarrollar la misma tarea; por mayor cantidad de vinculaciones entre los datos
en tiempo real que restrinjan las posibilidades de modificarlos o ingresarlos
de forma incorrecta; por una estructura secuencial en las tareas y los datos de
mayor alcance, tal que un evento dependa para ser registrado de eventos previos
o anteriores; por una mayor estrechez en la comunicación (lenguaje, software,
datos, etc.) que mediatiza la interfase entre los operadores y los sistemas de
registración; por la acumulaciones de
limitaciones en distintos grados, es decir la existencia de restricciones de
grado superior en la consolidación o agregación de registros, en el sentido que
presupone la existencia de restricciones de grado inferior sobre las partes
integrantes de los mismos.
Afirmamos que las restricciones tienen una relación
inversa con los grados de libertad disponibles para quienes operan en la
gestión. Las limitaciones para registrar y almacenar acotan el marco disponible
para la toma de decisiones, debido a que limitaciones mayores imponen una
matriz de registración de la realidad menos flexible, más estrecha, aunque con
menor probabilidad de inconsistencia, para quienes tienen la obligación de
informar (grabar) acerca de sus actos y eventos asociados. También sostenemos
que, en este nivel de análisis, los grados de libertad en la gestión tienen una
relación directa y estrecha con las posibilidades de aplicar la creatividad disponible en las
organizaciones al momento de resolver los problemas, inconvenientes y toma de
decisiones en general.
Definimos soluciones por el nivel de precisión y
certidumbre con el cuál se encuentran identificados los problemas o situaciones
que los sistemas de registración colaboran para resolver o afrontar. En este
sentido el concepto solución no se refiere a la utilidad, precisión o
prestancia de la misma, sino que se define por el nivel de conocimiento de los
problemas o situaciones que se deben resolver o enfrentar con dichas
soluciones. El nivel de conocimiento de los problemas que los sistemas deben
colaborar a resolver dentro de la APN, dependen de forma principal de dos
variables: a)la percepción y descripción directa de las situaciones, eventos,
agentes intervinientes, etc. que definen en sentido “real” los problemas; b)el
alcance, detalle y estabilidad de las normas legales y convencionales que
regulan los procesos que establecen la manera de llevar adelante la operatoria
de la organización pública. Recordemos, que salir de la trampa tautológica en
la cuál normalmente los sistemas de registración se califican por la capacidad
de resolver los problemas para los cuales son diseñados, exige de nuestra parte
un esfuerzo adicional para precisar la tercera dimensión del modelo. La
intención entonces es apelar a un concepto susceptible de ser ordenado
independientemente de posturas subjetivas, de apreciación e inclusive
independiente de la tecnología que se aplique, suponiendo una situación
estática en cuanto a problemas y normas.
La vinculación de
las tres dimensiones mencionadas, aplicadas de forma rigurosa permite poner en
marcha un modelo descriptivo de análisis, clasificación y prospección que
facilita la contención de todos los sistemas de registración. A este modelo lo
llamaremos de forma genérica y por una cuestión de simplicidad para las
referencias como “Modelo T”.
A fin de desarrollar
los alcances e implicancias principales derivadas de la utilización del “Modelo
T” en el análisis, clasificación y prospección respecto de los sistemas de
registración se recurre a un recurso gráfico o diagrama que permita exponer de
forma simplificada, al menos, las relaciones y conclusiones centrales derivadas
de la interacción de las dimensiones intervinientes en el modelo, y matizar las
mismas con algunos ejemplos genéricos extraídos de experiencias previas del
autor.
Entre las
relaciones centrales de las tres dimensiones sobre las cuáles descansa el
Modelo T, siguiendo los detalles resaltados en el Diagrama, se considera
conveniente destacar la capacidad de clasificación, interacción y prospección
relativa a los sistemas de registración.
Dado el nivel de
definición con que se conocen los problemas que los sistemas deben colaborar a
resolver, curvas S, es factible convenir que existe una combinación entre
robustez y restricciones que refleja la situación de partida de cualquier
sistema de registración. De forma convencional diremos que los puntos ubicados
a lo largo de la trayectoria de la curva T, expresan los puntos iniciales donde
puede ubicarse un sistema de registración determinado en el momento actual[i].
Volviendo entonces
al Diagrama, veamos como se puede proyectar el desarrollo de las relaciones
entre las dimensiones y los sistemas de registración.
Considerando que
los niveles de definición real y normativa de los problemas no varía y tomando
cualquiera de los puntos convencionales de inicio sobre una curva S, punto A, B
o C, podemos decir que dentro de los márgenes inmediatos relevantes delimitados
por las curvas T’ y T’’ existe una relación positiva entre robustez y
restricciones. Esta relación positiva, en dichos tramos, tiene tasas de
desarrollo distintas dependiendo del camino de mejora de los sistemas que se
elija. Si se privilegia el trabajo de mejorar los determinantes de la robustez:
completitud, integralidad y comunicabilidad, deberá aceptarse restricciones
mayores aunque a una tasa decreciente (tramos de las curvas S cóncavos respecto
al eje X). Si se focaliza la tarea en cuanto aumentar la cantidad de
restricciones sobre las cuales operan los sistemas se obtendrán mejoras en los
determinantes de la robustez, pero a una tasa decreciente (tramos de las curvas
S cóncavos respecto al eje Y).
Las curvas T’ y T’’
expresan los límites al desarrollo de las dimensiones de robustez y
restricciones dentro de los sistemas de registración, cuando el nivel de
definición real y normativa de los problemas no varía, independientemente del
criterio de acción privilegiado, foco sobre la robustez o foco sobre las
restricciones. Estos límites expresan la transferencia existente en la
operación de gestión entre los sistemas informáticos y los agentes que lo
operan.
La curva T’’ y sus
puntos A’’, B’’ y C’’ expresan la existencia de un punto a partir del cual las
mejoras en la robustez en niveles elevados se asocian a una reducción
progresiva de las restricciones debido a que si no se aumenta el nivel de
definición de los problemas entonces la completitud, integralidad y
comunicabilidad de la sistemas se transfiere desde la informática hacia las
personas. En otros términos, el no aumento en la definición de problemas impide
mejora progresivas en la robustez a costa de mayores restricciones, y por lo
tanto la única posibilidad de lograrlos es a partir de aumentar los márgenes de
aplicación de la creatividad disponible. Consistente con ello, también debe
observarse que la convergencia asintótica de las curvas S en niveles máximos de
robustez con reducción progresiva de las restricciones, es decir en niveles
máximos para el margen de acción de la creatividad de los agentes, expone una
situación de indiferencia respecto del nivel de definición estructurada, real y
normativa, de los problemas o situaciones. En el extremo existe una
transferencia “absoluta” del lenguaje desde los sistemas a las personas.
La curva T’ y sus
puntos A’, B’ y C’ expresan la existencia de un punto a partir del cual los
aumentos de las restricciones, permaneciendo invariable el nivel de definición
de los problemas, reduce los grados de robustez de los sistemas, ya que en
dicho punto comienza una transferencia progresiva de la gestión desde las
personas hacia la informática. En otros términos, al no aumentar la definición
de problemas, el camino de insertar cada vez mayores restricciones conduce en
algún punto a la degradación de los determinantes de robustez: completitud,
integralidad y comunicabilidad, en la medida que se comprenda que dichos
determinantes están sujetos también al entendimiento e interacción entre
sistemas y agentes para desarrollar la gestión. En otros términos el aumento
indiscriminado de las restricciones termina eliminando los márgenes de
aplicación de la creatividad de los agentes en la gestión, situando por lo tanto
a los mismos como parte integrante –y no complementaria- de los sistemas, ello
socava el núcleo de la robustez. También debe observarse que la convergencia
asintótica de las curvas S expresa que los en niveles máximos de restricciones,
es decir en los niveles mínimos para el margen de acción de la creatividad de
los agentes, existe una situación de indiferencia respecto del nivel de
definición estructurada, real y normativa, de los problemas o situaciones. En
el extremo existe una transferencia “absoluta” del lenguaje desde las personas
a los sistemas.
En relación a las
trayectorias a lo largo de las curvas T, puede desprenderse del análisis del Diagrama
que la curva T expresa en algún sentido la trayectoria del equilibrio entre
robustez y restricciones; sistemas informáticos, agentes, lenguaje y
decisiones; cuando los niveles de definición en la estructuración conocida,
tanto en términos reales como normativos de los problemas aumenta. Por su parte
las curvas T’ y T’’ reflejan los límites a los márgenes en el desenvolvimiento
de dicha trayectoria de equilibrio. Nótese que la convergencia de las curvas T,
T’ y T’’ en los niveles máximos de definición de los problemas reduce de forma
severa el espacio de intercambio entre robustez y restricciones (y por lo tanto
también con la creatividad). En el extremo de la definición “absoluta” en el
conocimiento de los problemas y situaciones que agentes y sistemas deben
resolver no existe intercambio posible entre robustez y restricciones,
convergiendo ambas dimensiones en una única solución o único punto del espacio
de referencia.
Entre las
conclusiones generales se destaca el hecho de que entre robustez y
restricciones debe existir un equilibrio al momento de para montar una solución
informática. Este equilibrio estará fundamentalmente basado en la activa
decisión tanto en el diseño y como en el desarrollo de los sistemas, acerca del
nivel de precisión real y normativa de los problemas a abordar, y los
consecuentes niveles deseados de robustez y de restricciones. El punto exacto
dentro del conjunto de combinaciones posibles en que se ubique la solución
estará determinado por los recursos disponibles, la tecnología, la perspectiva,
la variedad de problemas que se quieren resolver, el desarrollo normativo
alcanzado, los grados de confianza respecto del desarrollo humano, la
percepción existente respecto del cambio tecnológico, etc.
Por su parte la
relación entre mayor robustez, mayores restricciones, y respuestas más precisas
a los problemas pre-identificados debe alertar sobre la pérdida de flexibilidad
al momento de afrontar problemas o situaciones no previstas en la definición
original. Por ello el marco de incertidumbre juega un papel clave para el
diseño óptimo de los sistemas y sus interrelaciones. Escenarios vinculados a
mayor certidumbre, significan conjuntos menos dinámicos o más definidos de
problemas a resolver, lo cual permite avanzar a niveles superiores de robustez
entre los subsistemas transaccionales, aumentando las restricciones para
operarlos y reduciendo la probabilidad de inconsistencia, pero también
incrementando los costos asociados a su modificarlos para abordar situaciones
no previstas.
Cuando la tarea de
MDyS se desarrolla en torno a grupos o conjuntos de subsistemas que en el
momento actual responden a distintos segmentos de la realidad y distintas
porciones de la gestión de la APN; entonces la robustez y las restricciones
asociadas deben ser ajustadas según el plano de vinculación y operación de los
sistemas. Dado como invariable el marco de definición de los problemas o
situaciones a resolver, entonces la completitud, integralidad y comunicabilidad
entre los distintos subsistemas y las restricciones asociadas, se verificarán
en diversos grados según el compromiso de operación existente o pretendido entre
cada uno de ellos.
V. Reflexiones finales
La presencia
persistente y amplificada de la incertidumbre en la acción de gobierno
estigmatiza el planeamiento estratégico y la acción, imponiendo la necesidad de
recurrir ineludiblemente a las TI tanto en el diseño como en la implementación.
Las TI dentro de la burocracia pública se asociaron de forma tradicional a los
sistemas administrativos de registración que alimentaron el conteo de agregados
previsto en lo general en la ciencia económica y en lo específico en la teoría
de administración.
Inversiones en TI realizadas
sin los prerrequisitos de direccionamiento estratégico y garantía de
sustentabilidad en el tiempo, constituyen una elección de pocos beneficios y
muchos costos tanto para una Sociedad como para su Estado. Disponer de un
método por supuesto que no constituye insumo suficiente para poseer la
estrategia y garantizar la sustentabilidad, pero sin lugar a dudas es uno de
los elementos necesarios para conseguirlas.
Existen demasiados
antecedentes en relación a la búsqueda de soluciones rápidas y voluminosas en
cuanto a envergadura para los sistemas de información del Estado, pero
desarrolladas con escaso rigor metodológico. Los gastos realizados en recursos
para la implementación de acciones de fines difusos en el origen y resultados
inconclusos en la ejecución, terminan por lo general devolviendo a la
información y sus procesos asociados a un estadio de calidad similar al
existente de forma previa al inicio de las acciones, pero con una infraestructura
material y humana que si bien ofrece mayores posibilidades de desarrollo
también representa mayores costos en su mantenimiento.
La discusión acerca
de cómo llevar adelante este cambio de los sistemas trasciende la visión
parcial y restringida de cada uno de ellos, ubicándose en un plano separado de
cada solución específica, pero vinculado por dimensiones comunes. Para
percibir, caracterizar y prospectar las capacidades de los sistemas de
registración, así como las correcciones y mejoras, se propuso un abordaje
fundado en la utilización de un modelo de análisis que permita integrar en
pocas categorías los rasgos comunes a los sistemas de información y registro.
La integración analítica facilita el diseño e implementación de estrategias de
acción que permitan mejorar los propios sistemas de forma consistente con sus
especificidades y particularidades, a la vez de poder reevaluar la situación
corregida con el fin de dar inicio a una nueva etapa de mejora.
En tal sentido toda
propuesta de profundización de las TI en el ámbito del Estado deberá contribuir
a revertir en especial algunos rasgos negativos comunes a todos las MDyS. En
especial la existencia de información en cantidad y calidad no óptima pero sí suficiente,
aunque sin embargo no es explotada en toda su potencialidad; la presencia de
demandas de información por parte de los actores sociales sobre los sistemas de
registración de la producción y el gasto estatal que no son satisfechas de
forma adecuada; y la falta de vinculación entre los distintos sistemas y su
idea asociada de que su relacionamiento tiene como condición necesaria efectuar
grandes inversiones en tecnología y consultoría.
Desde un punto de
vista conceptual, el conjunto de productos basados en TI que se diseñen o
imaginen como solución a las restricciones y problemas que enfrenta el aparato
Estatal deberán siempre responder a un número reducido y crítico de problemas
de primer grado que sinteticen y expresen el conjunto mayor y heterogéneo de
dificultades que encuentra la burocracia estatal para mejorar su desempeño en
la toma de decisiones. Estos problemas de primer grado pueden ser ejemplificados
de forma no exhaustiva por:
- La debilidad en cuanto a información agregada que
vincule los resultados de procesos y rutinas de distintas áreas, producto
de la ausencia y/o insuficiencia de vinculación entre la organización de
información de los subsistemas de registración.
- La debilidad en cuanto a información puntual que
vincule eventos y objetos que son insumos o productos de los procesos y
rutinas de distintas áreas, producto de la ausencia y/o insuficiencia de
vinculación entre los registros digitales de los distintos subsistemas de
registración.
- La ausencia de vectores comunes en cuanto a estrategias
de desarrollo y contenidos de los registros que optimicen la robustez
consolidada entre los distintos subsistemas de registración.
De los problemas de
primer grado mencionados, la ausencia de vectores comunes en cuanto a
estrategias de desarrollo y contenidos si bien constituye la dimensión de menor
complejidad en términos de TI, su respuesta exitosa requiere el esfuerzo mayor.
Es indispensable subrayar la obligación en el diseño estratégico de la acción
del Estado el reunir esfuerzos provenientes de organizaciones diversas y
dispares de la organización pública a fin de consolidar una estrategia común,
pero no idéntica, de desarrollo de los sistemas de información del Estado. Esta
es sin dudas la intervención más crítica en términos de la propia TI, debido a
que constituye la garantía principal tanto de la robustez deseable para el
conjunto de los sistemas, como de la sustentabilidad en el tiempo de los
mismos, al margen de las soluciones operativas que se implementen en cada
momento.
Por último desde el
punto de vista operativo, los diseños estratégicos y actividades vinculadas a
las intervenciones asociadas a las TI que se desarrollen como respuesta a los
problemas y restricciones enunciadas deberán al menos:
·
Contener los dispositivos institucionales que permitan
instalar de forma efectiva la construcción y prescripción de un conjunto mínimo
indispensable de recomendaciones específicas que permitan sostener una
estrategia común para la mejora de las salidas (producción) en general de los
subsistemas de registración estatal.
·
Desarrollar y operativizar los instrumentos normativos que
faciliten avanzar en la implementación de recomendaciones hacia los organismos
y dependencias responsables de ejecutar los recursos públicos en cuanto a
pautas y estándares de recolección, almacenamiento, procesamiento y publicación
de información considerada crítica acerca de sus actividades.
·
Garantizar el adecuado y fino equilibrio que debe existir
entre la homogeneización de los procesos y registros; y el deseable espacio o
margen de maniobra con que deben contar todas las organizaciones integrantes de
la Administración Pública para no ahogar el proceso creativo y la competencia
en la gestión.
·
Incluir como parámetros en la elaboración e implementación
de la estrategia de desarrollo común, las demandas legítimas en cuanto a
información (calidad, cantidad, acceso, publicación, etc.) expresadas por los
ciudadanos y las organizaciones que los representan; en especial aquellas
organizaciones que tienen una capacidad de demanda y análisis superior al
promedio.
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[i] Para
ejercitar el Modelo T podremos aseverar de forma arbitraria que el punto C
aproxima una representación de los sistemas de Administración Financiera, el
punto B de los sistemas de registración asociados a los sistemas de recaudación
de impuestos y tributos, y el punto C a los sistemas de registración que
brindan soporte a los pagos de sueldos y honorarios de los recursos humanos de
la Administración Pública. Cabe aclarar que este ejercicio apela a una
clasificación -como se dijo- arbitraria aunque no casual, ya que de acuerdo a
la experiencia adquirida en la última década por el autor esta clasificación
refleja el estadio de informatización de procesos centrales de la organización
pública en la Argentina
Supongamos que el esfuerzo
realizado por los Estados -en general- en materia de control y consolidación
operativa del gasto público permitió a la AF alacanzar altos niveles de
precisión real y normativa de los problemas o situaciones a enfrentar en la
temática permite situar a los sistemas de registración (incluida la
informática) que brindan soporte a estos procesos en una posición de inicio en
cuanto a robustez y restricciones superior a cualquiera de los otros dos sistemas
de registración.
En el caso de las
liquidaciones de sueldos y honorarios de los recursos humanos del Estado se
podría asumir que la dispersión/diversidad de encuadres normativos para los
empleados estatales, la ausencia de principios precisos en cuanto la sutil
distinción entre terciarización en cabeza de personas y el asumir con recursos
humanos propios el desarrollo de funciones inherentes al Estado, junto con la
falta de procedimientos internos que integren la operatoria de sueldos, la
operatoria de honorarios y el manejo de los recursos humanos, permite imaginar
a este sistema en la posición de menor robustez relativa, aunque con muchos
menos restricciones en cuanto la manera de resolver la propia operatoria.
Por su parte el sistema de
registración de los impuestos y tributos, si bien cuenta con un profusión de
normas en cuanto a la arquitectura jurídica y un desarrollo de rutinas
operativas bastante preciso, existen una cantidad y variedad de situaciones
excepcionales a las mismas que hace necesario disponer de un conjunto de atajos
a las restricciones para resolver esas situaciones específicas, en una magnitud
que supondremos superior a la correspondiente a los sistemas que brindan
soporte a la AF. En cuanto a robustez, si bien el conjunto de situaciones
registradas alcanza a todas las operatorias predefinidas, a diferencia de lo
que ocurre en el caso del sistema de sueldos y honorarios, la porciones de
manejo de datos referidas a las situaciones excepcionales previstas por la
experiencia es aún importante, a diferencia de lo que ocurriría con los
sistemas de AF.
