RELACIÓN FISCAL
NACIÓN, PROVINCIA Y MUNICIPIO: Bases de un sistema de condicionamiento político
- Ensayo -
Diego Dequino
Economista
(colaboración
Lic. Julieta Panebianco)
Agosto 2012
TABLA DE CONTENIDOS
1. Introducción
La
relación entre el Estado y la
Sociedad tiene en el sentido económico-financiero más
sencillo, como todos imaginan, dos vías: de una parte los aportes que los
ciudadanos realizan para la manutención de su Estado, de otra los bienes y
servicios que los Estados deben proveer a sus ciudadanos.
Por
tal motivo, toda vez que se desee evaluar la eficacia de la relación económica
entre el Estado y la Sociedad,
necesariamente debemos incluir dentro de la minuta analítica al menos las
variables que permitan valorar el monto ingresado por impuestos por los
ciudadanos y la devolución a través del gasto que el Estado realiza a los
últimos, incluyendo en ello el pago de los salarios a los ciudadanos que son
empleados del Estado. Ello al margen de considerar otros aspectos de la
relación entre Estado y Sociedad, tales como marcos regulatorios, propiedad del
Capital, etc.
El
presente ensayo pretende aportar en la reflexión y alerta a los ciudadanos en
general y a la dirigencia política en particular, de la alta probabilidad de
fracaso de asumir compromisos de Gobierno de mejora social y económica para las
personas, sobre la base de mecanismos defectuosos de provisión de recursos para
los aparatos estatales responsables de ejecutar los mandatos populares que la
política transmite a través de la elección de sus representantes.
2. El Interrogante
Todo
ensayo pretende reflexionar sobre alguna cuestión y en especial responder a
algún interrogante motor de la reflexión, en nuestro caso dicho interrogante
consistió en intentar responder a la sencilla pregunta, con no tan sencilla
respuesta por cierto, de “¿Cuánto aporta al fisco un ciudadano de Córdoba
Capital y en cuáles proporciones lo realiza respecto de los tres niveles de
Estado que tienen potestades recaudatorias en la ciudad?”. En otros términos
“¿cuánto aporta de impuestos a la
Nación, a la
Provincia y al Municipio cada ciudadano de Córdoba Ciudad, en
promedio?”.
Dicha
esta pregunta, nos condujo inmediatamente a otra pregunta derivada, o de
segundo orden y que se refiere al sentido contrario“¿cuánto requiere un
ciudadano de Córdoba Capital de cada uno de los tres niveles del Estado que
operan en la ciudad?”. Es decir, “¿cuánto requiere de bienes públicos provistos
por la Nación,
la Provincia
y el Municipio, un ciudadano de Córdoba Capital?”.
3. El Método
Las
preguntas elaboradas aceptan, desde el punto de vista analítico, varias
alternativas metodológicas para encarar un resultado que adopte el carácter de
respuesta. Estas alternativas pueden variar tanto en función de los indicadores
a utilizar y/o como de los datos a calcular.
En
función de la simpleza del cálculo y la posibilidad de alcanzar un resultado,
adoptamos el método más convencional, que elimina los cálculos de valores y se
concentra en las relaciones. La pregunta entonces basada en el “cuánto” muta a
“¿cuál proporción?” y por ello se torna indispensable disponer de una base de
comparación homogénea para todos los tributos independientemente de cuál sea el
nivel de Estado que lo exige y recauda, dicha base de comparación es el llamado
cálculo de Producto, es decir la suma total de bienes y servicios que una
sociedad produce en un período de tiempo específico, convencionalmente el año
calendario.
Así
se llega a la presión fiscal, la cuál mide la relación entre el monto que las
Sociedades aportan al Estado –a través del fisco- respecto del monto total de
bienes y servicios que ellas mismas generan como producto de su trabajo en un
período equivalente de tiempo. Esta relación sencilla permite expresar una
referencia objetiva y consiste en la proporción que representan los impuestos
respecto del Producto Bruto, en el caso nacional Producto Bruto Interno (PBI),
en el caso de las escalas subnacionales Producto Bruto Geográfico (PBG).
Esta
presión
fiscal puede ser medida
considerando o excluyendo los llamados “Impuestos al trabajo”, es decir la
estructura de recupero impositivo destinada a financiar los recursos de la Seguridad Social.
La inclusión o no de esta categoría modifica los resultados, pero no las
conclusiones como observaremos más adelante.
4. Los Datos
La
calidad y desagregación de la fuente de información implica advertir con mayor
detalle los rasgos de las relaciones entre impuestos y Producto. La información
utilizada es toda proveniente de fuente pública, es decir consiste en
información disponible y al alcance de cualquier ciudadano.
Debemos
destacar que los datos referidos a valores de impuestos recaudados provienen
de:
i.
En el caso
Nacional los datos se obtuvieron de impuestos recaudados -ejecutado- en el año
2008 y 2011 según publicación de AFIP (Informe de Recaudación del Año …).
ii.
En el caso de la Provincia, los datos
sobre impuestos provinciales recaudados – ejecutado- en el año 2008 y 2011 se
obtuvieron de información publicada por la Dirección General
de Rentas de la Provincia
– Secretaría de Administración Financiera (Cuenta de Inversión-Ejercicio
Financiero 2008 y 2011) e Informe Anual 2008 y 2011 - Memoria Institucional -
Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba.
iii.
En el caso de la Ciudad de Córdoba, los
datos sobre tasas y contribuciones se obtuvieron de las publicaciones
realizadas por la
Municipalidad de Córdoba - Ejecución Presupuestaria 2008 y 2011.
En
cuanto a datos referidos al cálculo del Producto también se utilizaron fuentes
públicas: en el caso del Producto Bruto Interno (PBI) nacional el INDEC; en el
caso Producto Bruto Geográfico (PBG) provincial y Producto Bruto Regional (PBR),
la Dirección General
de Estadísticas y Censos del Gobierno Provincial.
Por
último, en relación a parámetros e indicadores que se aplicaron de forma
selectiva para realizar ajustes de corrección por territorio se recurrió a las
mismas fuentes: INDEC, Dirección General de Estadísticas y Censos del Gobierno
Provincial y Municipalidad de Córdoba.
5. Los Resultados
Los
resultados en bruto están divididos en dos esquemas de presentación:
i.
Esquema A: Incluyendo los recursos de la Seguridad Social
que tanto la
Jurisdicción Nacional recupera para financiar al Sistema en
cuestión, como los recursos que el Gobierno de la Provincia de Córdoba
recupera en concepto de contribuciones y aportes de los empleadores cuyos
trabajadores cotizan al sistema previsional provincial.
ii.
Esquema B: Excluyendo la Seguridad Social,
es decir solamente considerando los impuestos que gravan producción, renta y
patrimonio.
El
Esquema A es más completo y permite advertir los niveles reales de presión
fiscal que aplica el Estado, sumando todos sus niveles sobre los contribuyentes
cordobeses.
El
Esquema B, es parcial pero concentra el ejercicio para que sea más simple el
análisis y la reflexión, toda vez que la jurisdicción municipal no dispone de
un sistema de Seguridad Social de características similares al Provincial y al
Nacional.
En
ambos Esquemas la presentación de información es equivalente, presentando en
columnas el Distrito Tributador, en el sentido de identificar dónde se ubica el
ciudadano que aporta al fisco. En fila se distingue el Distrito Recaudador, en
términos de cuál es el distrito responsable operativamente de gravar y cobrar
los impuestos. En Anexo al presente se adjunta detalle desagregado de estos
montos, fuentes consultadas y coeficientes de aproximación territorial
utilizados.
Esquema
A: Recaudación Fiscal por
Distrito, según jurisdicción responsable de tributar. Año 2008 (en millones de
pesos).
Esquema A’: Recaudación Fiscal por Distrito, según jurisdicción responsable de
tributar. Año 2011 (en millones de pesos).
Esquema
B: Recaudación Fiscal por
Distrito, según jurisdicción responsable de tributar, excluyendo Seguridad Social. Año 2008 (en millones de
pesos).
Esquema
B’: Recaudación Fiscal por
Distrito, según jurisdicción responsable de tributar, excluyendo Seguridad Social. Año 2011 (en millones de pesos).
6. Las Respuestas
La
información resultante de presión fiscal es elocuente por sí misma, la
contundencia de los datos deja muy poco margen para los comentarios y matices.
De todas maneras, es necesario realizar una reflexión meticulosa dado el impacto
de la situación descripta sobre los Gobiernos responsables de conducir los
Estados en sus tres niveles.
Cuadro 1a: Presión Fiscal en la Ciudad de Córdoba, por
Distrito Recaudador. Año 2008.
Cuadro 1b: Presión Fiscal en la Ciudad de Córdoba, por Distrito
Recaudador. Año 2011.
El
primer comentario que surge inmediatamente se refiere a la presión fiscal total
sobre los ciudadanos de la
Ciudad de Córdoba: casi $4 en 2008 y $5 en 2011 de cada $10
son entregado al fisco en concepto de impuestos, tasas, contribuciones e
ingresados a los presupuestos del Estado. Esta presión fiscal cercana al 40% en
2008 y 50% en 2011 debe constituir un parámetro de referencia y restricción
instrumental para cualquier acción de mejora impositiva mediante aumento de
alícuotas, revalúos o mayor fiscalización.
Debemos
remarcar que la relación expresada por la presión fiscal indica básicamente impuestos recaudados, es decir
no incluye alícuotas teóricas ni aspectos vinculados a declaraciones formales
de los contribuyentes, por ende cualquier acción de mayor o más efectiva fiscalización a través de los
organismos responsables de la recaudación en cualquiera de los Distritos, se
transmitirá directamente a un mayor
índice de presión fiscal.
El
segundo comentario que surge es la reflexión de carácter más “federal”, en un
sentido estricto. Percatarse que casi el 70% en 2008 y 65% en 2011 de los
recursos tributarios que aportan los ciudadanos de la Ciudad de Córdoba (25,5% de
un total de 37,1% en 2008 y 31,3% de un total de 47,6% en 2011) se los apropia
de primera fuente la jurisdicción Nacional, implica una severa advertencia de
desvió de los principios federales que establece la Constitución Nacional
originaria de 1853 y la reforma de 1994. Es difícil imaginar una relación
armoniosa entre las tres jurisdicciones si no existen al menos:
§ mecanismos automáticos de transmisión de recursos de
los niveles superiores a los inferiores del Estado; o –algo que parece
imposible-,
§ transferencia de responsabilidades sobre la provisión
de bienes y servicios públicos desde la jurisdicciones inferiores a las
superiores.
El
tercer comentario está matizado porque implica relacionar la presión fiscal con
información de carácter especulativo o hipotético, aunque fácilmente
modificable si la hipótesis utilizada no es convincente. Esta información se
refiere a disponer de estimaciones relativas a la llamada vía de retorno de los
impuestos hacia los ciudadanos en bienes y servicios.
Si
bien es relativamente sencillo alcanzar un resultado respecto de la presión
fiscal con información disponible en fuente pública, es decididamente muy
dificultoso contar con estimaciones respecto de cómo o cuál es la exigencia que
tienen los ciudadanos en cuanto a bienes y servicios públicos respecto de cada
uno de los niveles de Estado, ello incluyendo: seguridad, justicia, educación,
salud, servicios burocráticos, obras, etc.
No
obstante consideramos un ejercicio útil establecer una comparación entre el
datos relevado y objetivo de la Presión Fiscal, respecto de la proporción de
sentido contrario, es decir respecto de los bienes y servicios públicos que los
ciudadanos esperan recibir desde el Estado, en cada una de las jurisdicciones
proveedoras de los mismos.
Para
simplificar este ejercicio hemos excluido la Seguridad Social,
porque la misma tiene un alto componente de transferencias cruzadas entre
sectores económicos y regiones; y también porque la Jurisdicción Municipal
adolece de un Sistema de Seguridad Social comparable al menos en grandes rasgos
con el que cuenta Nación y Provincia. Por ello la base de comparación respecto
del PB de la Ciudad
de Córdoba, se reduce desde 37,1% en 2008 y 47,6% en 2011 de la presión fiscal
total a 22,9% en 2008 y 29,3% en 2011 de presión fiscal cuando se excluye la Seguridad Social.
Luego
el ejercicio consiste en dos ideas sencillas: a) establecer una Hipótesis de
Distribución del total de los bienes y servicios públicos que los ciudadanos de
la Ciudad de
Córdoba reciben en la actualidad, sin considerar seguridad social; la hipótesis
aplicada es 50% de los bienes los provee la Provincia, 30% el
Municipio y 20% la Nación;
b) suponer que el total de
recursos que aporta el distrito Ciudad de Córdoba, vuelven a los ciudadanos en
bienes y servicios, cuando se suman la provisión de los mismos por parte de
todas las jurisdicciones.
Cuadro 2a: Presión Fiscal sin Seguridad Social en la Ciudad de Córdoba, respecto
de Expectativas de provisión de bienes públicos, por Jurisdicción. Año 2008.
Cuadro 2b: Presión Fiscal sin Seguridad Social en la Ciudad de Córdoba, respecto
de Expectativas de provisión de bienes públicos, por Jurisdicción. Año 2011.
El
resultado obtenido es, al igual que con la presión fiscal total, elocuente por
sí mismo. En efecto, la relación entre
la responsabilidad respecto de la provisión de bienes y servicios públicos por
jurisdicción respecto de la presión fiscal propia de cada distrito indica que:
§ En el caso del Municipio la exigencia por bienes y
servicios es 4 veces superior en 2008 y 3,15 veces superior en 2011 a los recursos propios.
§ En el caso del Estado Provincial es 2,7 veces superior
en 2008 y 2,33 veces superior en 2011
a sus recursos propios.
§ En el caso de la Nación la relación se invierte, y solamente es
responsable de devolver en bienes y servicios, aproximadamente ¼ de los
recursos que recauda tanto en 2008 (0,27) como en 2011 (0,29).
7. Reflexiones finales
Como
se mencionó el objetivo del presente ensayo es aportar en la reflexión y alerta
a los ciudadanos en general y a la dirigencia política en particular, de cuán
cerca está el fracaso cuando se asumen compromisos de Gobierno con herramientas
y mecanismos defectuosos de administración de recursos.
Si
bien hemos demostrado de forma simple
que la Sociedad
cumple en proveer al Estado de los recursos materiales para que pueda alcanzar
sus fines, también se pudo poner en evidencia que las funciones del propio
Estado quedarían limitadas en virtud de las imperfecciones y asimetrías que
tiene la apropiación de rentas por parte de los distintos niveles.
En
otros términos, los niveles de presión fiscal para la Ciudad de Córdoba ponen de
manifiesto que la voluntad de pago de impuestos es más que una mera expresión
de deseo siendo una realidad operativa, toda vez que los ciudadanos tributan en
promedio el 40% en 2008 y casi 50% en 2011 de sus rentas anuales. De otra
parte, observamos con atención que el 70% en 2008 y el 65% en 2011 de esos
aportes al fisco se realizan a la jurisdicción Nacional, que se advierte, al
menos desde la hipótesis, como la que menor compromiso efectivo posee en
devolver bienes y servicios a los ciudadanos.
Consideramos
también que el presente ensayo sirve para que la dirigencia política ponga en
el futuro, en un ambiente de control estricto la relación entre aquello que los
ciudadanos exigen a cada nivel del Estado y por ende los compromisos que se
asumen en campañas para ganar el favor del electorado respecto de las
herramientas y recursos con los que contaran al momento de gestionar el aparato
Estatal. La asimetría entre jurisdicciones respecto de esta relación manifiesta
que habrá regentes y sometidos, con ciudadano rehenes de promesas incumplidas y
de planes de gestión de la cosa pública incomprensibles.
El
análisis de la información presentada en este breve ensayo, no pretende ser
extrema en sus conclusiones y es consciente de que existen atenuantes de la
distorsión, en particular sabemos que existe una responsabilidad de convivencia
en el marco de una Nación, la cual obliga a los distritos de mayor peso
relativo respecto del promedio en la generación de Renta a transferir a los
distritos de menor desarrollo, la ciudad de Córdoba está dentro de los
primeros.
De
todas maneras los actuales niveles de asimetría entre el llamado Distrito
Recaudador y el Distrito Tributador deben establecer una severa advertencia
para las discusiones próximas en materia de reforma política, mas aún si se los
compara a su vez con las exigencias de bienes y servicios de los ciudadanos
respecto de los distintos niveles del Estado.
Creemos
que es inconducente y de resultado incierto modificar el sistema de acceso a
los cargos públicos, tal como indica es el espíritu de actual reforma política
de los partidos, si no se discute y modifica el sistema de asignación de
recursos para gestionar esos mismos cargos públicos. En otros términos no es posible hacer un mejor sistema electoral si no
se posee un mejor sistema de gestión y asignación de las rentas que la Sociedad entrega al
Estado para su administración.
Al
margen del análisis planteado quedan, por supuesto, los aspectos instrumentales
en los mecanismos de cobros de impuestos que bajo el principio de la búsqueda
de eficiencia administrativa han establecido una tendencia en los últimos 20
años en la Argentina,
a transferir responsabilidades operativas desde los niveles inferiores a los
niveles superiores del Estado. Los diseños del sistema de recaudación para una
mejor performance que impliquen corrimiento de la jurisdicción con potestad
originaria deben ser compensados con mecanismo de transferencia automática
entre jurisdicciones de manera tal que la arbitrariedad o la disputa entre las
conducciones del Estado en distintos niveles no introduzcan restricciones ni
distorsiones en la administración de los recursos que cada jurisdicción aporta
y tributa de forma genuina.
Por
último cabe remarcar que la discusión planteada no es tributarista, sino es
estrictamente económica y en tal sentido la respuesta no implica una reforma
fiscal, aunque la misma sería de utilidad, sino que es necesario rediscutir los
pactos y relaciones de poder entre los tres niveles de Estado, ya sea desde la
disponibilidad automática de los recursos que los ciudadanos pagan en concepto
de impuestos y/o en términos de la cantidad, variedad y calidad de los bienes y servicios públicos que cada
nivel del Estado provee en cada Jurisdicción.
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